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Les embargos et sanctions sont-ils éthiquement acceptables ?
La 104ème Conférence interparlementaire, qui s'est tenue à Djakarta (15-21 octobre 2000), à l'invitation du Parlement indonésien, a adopté quatre résolutions, dont une sur le thème suivant : "Les embargos et sanctions économiques sont-ils encore acceptables d'un point de vue éthique, sont-ils encore efficaces, et permettent-ils d'atteindre leur objectif dans un monde de plus en plus globalisé?". Ce sujet, présenté par le Parlement belge, suscite un vif débat au sein de la communauté internationale. Nous avons demandé à trois membres de parlement nationaux de nous exposer leur position.
Mme Marie-Josée Laloy, membre du Parlement belge
Q : Pourquoi le Parlement belge a-t-il souhaité que la 104ème Conférence interparlementaire examine la question des embargos et des sanctions ?
M.-J.L. : Ce sont principalement des considérations d'ordre humanitaire qui ont motivé la démarche belge. Certains régimes de sanctions des Nations Unies ont eu des effets tellement néfastes sur la population des pays visés, sans pour autant atteindre leur objectif - à savoir : amener ces pays à respecter les résolutions du Conseil de sécurité, que l'on doit s'interroger sérieusement à la fois sur l'efficacité de cet instrument et sur son acceptabilité d'un point de vue éthique. C'est surtout ce débat que le Groupe belge a voulu lancer en proposant la question des embargos et des sanctions économiques comme point supplémentaire à l'ordre du jour de la Conférence de Djakarta.
Ce faisant, le Groupe belge n'a pas eu pour objectif de contester le principe de l'utilisation des sanctions par le Conseil de sécurité - ce serait irresponsable, étant donné que l'instrument des sanctions est explicitement prévu par l'Article 41 de la Charte des Nations Unies mais, au contraire, de chercher à éliminer les aspects négatifs de ces sanctions, qui compromettent l'universalité nécessaire de l'action des Nations Unies. Il s'agit plus particulièrement de concilier les intérêts légitimes de la communauté internationale en matière de sécurité avec le respect des droits économiques, sociaux et culturels inaliénables de la population des pays visés par les sanctions.
Subsidiairement, le Groupe belge a aussi voulu évoquer la question des sanctions économiques prises par des Etats ou des groupes d'Etats dans le cadre de leur politique étrangère, sanctions qui posent des problèmes spécifiques.
Quels sont les points forts de la résolution adoptée à Djakarta ?
M.-J.L. : Le principal intérêt de la résolution outre qu'elle existe et qu'elle a permis à l'UIP de s'exprimer sur une question difficile et actuelle qui préoccupe aussi les Nations Unies et de nombreux pays - réside dans le fait qu'elle formule un grand nombre de critères concrets auxquels les régimes de sanctions des Nations Unies devraient répondre, notamment sur le plan de la conception et du suivi, pour être acceptables et échapper aux principales critiques dont ils font l'objet.
Autre point important : la résolution distingue clairement entre les sanctions imposées par le Conseil de sécurité et celles qui sont le fait de pays ou de groupes de pays. En ce qui concerne ces dernières, elle tire un certain nombre de points au clair, par exemple le fait que ces sanctions ne sont pas nécessairement illégitimes (élément que l'indignation pour des sanctions unilatérales comme l'embargo des Etats-Unis contre Cuba fait souvent oublier), tout en s'opposant aux mesures extraterritoriales, incompatibles avec la Charte des Nations Unies ou ayant des conséquences humanitaires inacceptables.
Le problème des répercussions humanitaires est commun à tous les types de sanctions, qu'elles soient imposées par les Nations Unies ou les Etats. La résolution demande la codification, dans le cadre d'une convention internationale contraignante, des normes humanitaires à respecter lors de la mise en oeuvre de sanctions économiques. C'est à plus long terme le meilleur moyen de résoudre les dilemmes moraux qui s'attachent inévitablement à la mise en oeuvre de sanctions. Il est en effet, paradoxal qu'il y ait un droit humanitaire international pour les situations de guerre et pas pour cet autre type de mesures coercitives que sont les sanctions.
Bien entendu, le point le plus frappant de la résolution est son appel à la levée des sanctions contre l'Iraq. Toutefois, le Groupe belge n'était pas d'accord avec ce point, tel qu'il est formulé dans la résolution, parce qu'il demande la levée des sanctions sans conditions et en particulier sans imposer aucune obligation au pays visé. Or, si le Conseil de sécurité a l'obligation de faire le nécessaire pour que les sanctions qu'il impose soient acceptables, notamment d'un point de vue humanitaire, la levée d'un régime de sanctions doit dépendre aussi de l'attitude du pays visé. En effet, il ne faut pas oublier que c'est le pays qui refuse de se conformer aux décisions du Conseil de sécurité, qui porte la responsabilité première pour l'imposition de sanctions par celui-ci. Cet aspect n'est pas abordé dans la résolution - elle ne parle que des précautions à prendre par les Nations Unies - et c'est pourquoi le projet de résolution présenté par le Groupe belge se limitait à demander que le Conseil de sécurité évalue les régimes de sanctions actuellement en vigueur à la lumière de ces exigences-là.
Q : La résolution a été approuvée à une large majorité mais n'a pas fait l'unanimité. Comment l'expliquez-vous?
M.-J. L. : C'est précisément le point évoqué plus haut - l'appel à la levée des sanctions contre l'Iraq - qui a divisé la Conférence. Le vote séparé sur ce point a montré que celui-ci était inacceptable pour un grand nombre de délégations. Pour certaines d'entre elles, l'adoption du point en question a constitué une raison suffisante pour rejeter l'ensemble de la résolution, en dépit du grand nombre de points positifs qu'elle contient et sur lesquels tout le monde semblait d'accord.
Q : Quel sera le suivi de cette résolution ?
M.-J. L. : Notre Ministre des Affaires étrangères s'est montré intéressé par la démarche belge et par les textes discutés à Djakarta. Le Ministère belge des Affaires étrangères avait d'ailleurs consacré, en septembre dernier, une partie de son discours devant l'Assemblée générale des Nations Unies à la question des sanctions économiques. De retour de Djakarta, j'ai déposé au Sénat un projet de résolution sur la question, reprenant essentiellement le projet de résolution proposé par la Belgique. A la Chambre des Représentants, la Commission des Relations extérieures présidée par M. Geert Versnick, membre du Comité exécutif de l'UIP, a également décidé de consacrer un débat à la question. Il paraît donc probable que, dans les mois à venir et suite au débat qui a eu lieu au sein de l'UIP, les deux chambres du Parlement fédéral belge prendront position sur la question et que le Gouvernement sera également amené à se prononcer à cette occasion.
M. Julian Mc Gauran, Sénateur, Australie
Q : Les embargos et les sanctions sont-ils éthiquement acceptables et sont-ils efficaces à l'heure de la mondialisation ?
J. McG. : Oui. Les sanctions en appellent à la responsabilité des dirigeants d'un pays, comme l'a confirmé le représentant de l'Afrique du Sud (ndrl : lors de la 104ème Conférence interparlementaire de Djakarta, voir rubrique Opinion ci-dessus). Les sanctions doivent être intelligemment appliquées et ciblées, d'une durée limitée, et respectées par tous les pays. Bien sûr, les sanctions et les embargos ont des conséquences pour les Etats. Mais je n'ai jamais constaté qu'ils aient été appliqués à la légère par la communauté internationale. Les sanctions et les embargos sont toujours une réponse à des violations flagrantes des droits de l'homme, y compris le renversement inconstitutionnel de gouvernements. Car y-a-t-il une alternative ? L'usage de la force est rarement une bonne solution. Certes, les sanctions préviennent souvent des actions plus musclées, comme l'usage de la force. Les sanctions et les embargos sont souvent les moyens de pression les plus acceptables, voire les seuls, pour la communauté internationale. Ils peuvent affecter les dirigeants politiques. Ils sont d'ailleurs prévus pour cela.
Q: Les embargos et les sanctions qui frappent surtout les populations les plus vulnérables sont-ils acceptables d'un point de vue éthique alors que les dirigeants visés par cette mesure sont toujours au pouvoir ?
J. McG :
Premièrement : oui, l'effet des sanctions a souvent pour but d'affecter le pays tout entier, et le niveau de vie de ses habitants, et ce pour mettre une pression supplémentaire sur le régime en place et le forcer à changer ses attitudes inacceptables pour la communauté internationale et à assumer le rejet de son propre peuple qui souffre. Des voix se sont élevées concernant les conséquences que les sanctions de l'ONU ont sur les populations de certains pays. Je partage l'idée qu'il faut superviser l'impact humanitaire des sanctions, les conséquences qu'elles ont sur les tiers et leur efficacité globale sur les mesures visant à changer le comportement des Etats. Mais l'allègement de la misère et des souffrances est souvent l'affaire des régime concernés.
Deuxièmement, les sanctions visent le régime en place et non pas directement les populations, bien qu'il y ait indiscutablement un effet de dominos sur les économies du pays concerné, comme je l'ai mentionné plus haut. Les sanctions n'ont jamais été prévues pour pousser les citoyens ordinaires dans des situations extrêmes, comme le régime iraquien voudrait nous le faire croire. Les sanctions n'ont pas pour but de causer des famines ou d'amplifier les maladies, puisque les médicaments et la nourriture ne sont inclus dans aucun régime de sanctions.
Q : La délégation de l'Australie s'est abstenue lors du vote, pourquoi ?
J. McG : Nous ne pouvions accepter certaines clauses de la résolution, en particulier celle qui condamne les sanctions contre l'Iraq et qui demande leur levée. La résolution a favorisé une position plus anti-sanction que celle que l'Australie pouvait accepter.
OPINION:
"L'Afrique du Sud : exemple d'échec de cette stratégie"
Par M. Tommy Abrahams, Membre du Parlement sud-africain
En tant qu'Africain, de l'Afrique du Sud, qui a passé la fleur de l'âge sous le joug de l'un des régimes les plus notoirement répressifs du monde, je me dois d'attirer l'attention sur le fait que les sanctions économiques ne sont pas nécessairement efficaces lorsque l'ont traite avec des gouvernements illégitimes et corrompus. L'Afrique du Sud, pendant et après l'application des sanctions économiques est un exemple patent de la faillite de ce dispositif.
Application ciblée
Si l'on veut que les sanctions économiques et les embargos soient appliqués de façon efficace pour promouvoir la démocratie, leur durée doit être clairement déterminée. Dans le cas de l'Afrique du Sud, le monde a choisi, dans un premier temps, de méconnaître l'institution de l'apartheid et en a profité pour conclure des affaires avec les responsables de ce système de gouvernement déplorable. Il s'en est suivi une longue période pendant laquelle les technocrates ont consolidé l'apartheid en Afrique du Sud. Les victimes de ce système devaient se satisfaire des bonnes paroles émises lors des sommets mondiaux et des conférences telles que celle de Djakarta. Pendant ce temps, le commerce continuait et les investissements en Afrique du Sud étaient maintenus. Cela a renforcé l'oppression et, simultanément, la vie n'a fait qu'empirer pour les plus pauvres des pauvres.
Action concertée
Les sanctions ont tendance à causer des séquelles durables pour le pays visé, si son gouvernement est capable de les contrer et de trouver des alliés. Les sanctions économiques et l'embargo contre l'Afrique du Sud étaient appliqués en fonction des intérêts propres des pays. Les Etats les plus engagés et les moins égoïstes, comme les Pays-Bas et la Suède, ont agi dès le début alors que les autres ont temporisé avant de prendre des mesures contre le Gouvernement sud-africain, sous prétexte d'une politique d'"engagement constructif". Le diktat des mercenaires d'apartheid a continué parce qu'ils ont trouvé des partenaires internationaux complaisants.
Le dilemme est venu du fait que les sanctions ne pouvaient pas s'appliquer contre le gouvernement sud-africain de l'apartheid sans affecter la vie des populations opprimées de ce pays. Et qui plus est, il fallait composer avec le fait que la démocratie n'oblige aucun pays à appliquer des sanctions. Nous laisserons donc le soin à chaque gouvernement de nous dire, s'il considérait que les sanctions contre l'Afrique du Sud n'étaient pas une aubaine et s'il considérait l'apartheid comme un crime contre l'humanité.
Reconstruction
Les sanctions économiques ont un effet dévastateur sur l'économie d'un pays et cet effet est à long terme. Le soutien matériel est par conséquent essentiel. Les changements miraculeux qui ont culminé avec l'organisation des premières élections véritablement démocratiques en 1994 (puis en 1999) ont souligné les défis à relever sur le plan de la reconstruction politique, économique et sociale. Alors qu'un soutien moral est venue de toutes les parties du globe, l'Afrique du Sud peut constater quels sont les pays vraiment engagés à soutenir les opprimés, la lutte contre la pauvreté et à assurer, à tous, un futur plus heureux, grâce à des programmes d'investissement et d'éducation judicieux.
Les pays développés qui ont aidé à mettre un terme au système de l'apartheid en appliquant des sanctions doivent savoir que le système a épuisé les ressources du pays et que la nouvelle démocratie, qui se préoccupe de subvenir aux besoins de toutes la population, a besoin d'un soutien matériel...Le peuple d'Afrique du Sud en a fini avec le gouvernement d'apartheid, mais il va souffrir, pendant longtemps encore, des effets dévastateurs des sanctions économiques et de l'embargo.
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Comité Moyen-Orient
Les priorités du Président
A la 104ème Conférence de Jakarta, le Comité sur les questions relatives au Moyen-Orient de l'UIP (composé de six parlementaires de différentes régions) a élu son nouveau président en la personne d'un député français, M. Yves Tavernier. Rencontre.
Q : L'absence de la délégation israélienne a-t-elle eu une influence sur les travaux du Comité Moyen-Orient lors de la 104ème Conférence interparlementaire de Djakarta ?
Y.T.: Elle a naturellement modifié notre travail, dans la mesure où le rôle du Comité est d'entendre les deux parties, si possible ensemble, afin de faciliter le dialogue entre elles. Notre but est de tenter de faire le point sur la situation et d'essayer, autant que faire se peut, de dégager des perspectives pour l'avenir, dans le cadre du processus de paix. Le fait que les Israéliens n'aient pas été présents à Djakarta a naturellement limité notre capacité de dialogue. Mais malgré tout, nous avons entendu les représentants palestiniens qui nous ont donné leur point de vue. Au terme de la réunion du Comité nous avons pris la décision de proposer à l'Exécutif et à la Présidente de l'UIP, Mme Najma Heptulla, que l'Union interparlementaire explore les possibilités de reprise du dialogue entre les deux parties, au niveau parlementaire. Car si les rencontres entre les chefs d'Etats sont une bonne chose, il est aussi utile que les parlements, qui représentent les peuples, soient partie prenante dans ce débat.
Q : Pour quelles raisons ?
Y.T.: Le dialogue est parfois plus facile au niveau des parlements parce qu'il n'y a pas les mêmes contraintes. Nous proposons donc que les organes directeurs de l'UIP prennent des initiatives pour que des représentants de la Knesset et des représentants des institutions parlementaires palestiniennes se rencontrent, avec les membres du Comité Moyen-Orient de l'UIP et sous les auspices de l'Union. Cette réunion pourrait avoir lieu à Genève ou a Paris et, dans ce cas, nous acceptons volontiers de l'organiser.
Q : Est-ce une priorité pour vous ?
Y.T.: Oui, car le rôle de l'UIP est d'aider au rapprochement et au dialogue. Les conférences de l'Union interparlementaire sont un des rares endroits où les représentants palestiniens et israéliens se rencontrent, sont face à face et dialoguent, sur le plan parlementaire bien entendu. Nous jouons là un rôle positif. Et dans la conjoncture actuelle particulièrement difficile une initiative en ce sens ne peut être que très positive.
IIe Commission de l'UIP pour les questions parlementaires, juridiques et des droits de l'homme : les objectifs de la Présidente
La Conférence de Djakarta a également vu l'élection de Mme Beth Mugo, membre du parlement kenyan, à la Présidence de la Deuxième Commission de l'UIP. Entretien.
Q : Vous avez été élue Présidente de la Deuxième Commission qui traite des questions parlementaires et juridiques et des droits de l'homme. Quelles sont vos objectifs ?
L'ordre du jour de la Commission de l'UIP est normalement défini par le Conseil de l'UIP (organe directeur). Lors de ma présidence, je souhaite que soient débattus en priorité des thèmes relatifs à la bonne gouvernance, à la lutte contre la corruption, ainsi que la transparence et la responsabilité des Gouvernements. La corruption et le manque de responsabilité ont en effet été clairement définis comme les causes majeures de conflits dans plusieurs pays, raison pour laquelle ces problèmes doivent être débattus de façon exhaustive.
Lors de la Conférence de Vienne sur les droits de l'homme, en 1993, les femmes sont devenues une partie visible de l'humanité. C'est lors de cette conférence que la communauté internationale a pris conscience que l'universalité des droits de la personne était compromise, à cause du non respect des droits de la femme. La Deuxième Commission devrait donc promouvoir le respect du droits des femmes en tant que droit de la personne.
La Deuxième Commission devrait également se pencher sur la question des violations des droits des réfugiés et encourager leur rapatriement et leur juste réinstallation.
Q : Vous allez également conduire les travaux du le Comité chargé de promouvoir le respect du droit international humanitaire. Que pouvez-vous faire concrètement dans ce domaine ?
B.M.: Le monde compte de nombreux conflits internes et internationaux. Qu'il s'agisse de coup d'Etat, comme cela a été le cas en Sierra Leone et en Côte d'Ivoire pour ce qui concerne de l'Afrique, ou qu'il s'agisse de conflits d'ordre racial ou religieux. Dans tous ces cas, le Droit international humanitaire est gravement violé. Les gens sont torturés, mutilés, battus et violés. Les prisonniers de guerre sont utilisés comme boucliers humains et les infrastructures détruites au nom de l'intérêt militaires stratégique. Il en résulte que les civils sont exposés à d'énormes souffrances. Les enfants et les femmes sont particulièrement vulnérables.
A cet effet, le Comité devrait se pencher sur les moyens de sauvegarder les droits des victimes. Notre comité, en collaboration avec le Comité international de la Croix-Rouge (CICR), a publié un manuel à l'usage des parlementaires sous le titre Respecter et faire respecter le Droit international humanitaire. Ce manuel a déjà été traduit en plusieurs langues et j'encourage les parlements nationaux et les donateurs à le faire traduire dans le plus grand nombre de langues que possible, pour en assure une plus grande diffusion.
Le Comité devrait chercher à établir un partenariat stratégique avec les médias, afin qu'ils nous aident à diffuser les information qui figurent dans ce manuel. Nous devrions également inviter les militaires et les forces de sécurité à participer au lancement de ce manuel et aussi, dans la foulée, organiser des séminaires sur le Droit international humanitaire. Car il faut reconnaître que ce sont les militaires qui sont les plus engagés dans les conflits armés, qu'il s'agisse de conflits internes ou internationaux. Le but est d'arriver à une plus grande prise de conscience de la part des militaires, des différents instruments du Droit international humanitaire, dans le cadre de leurs opérations.
Le Comité devrait également encourager l'UIP à organiser des séminaires régionaux consacrés à la promotion du respect du Droit international humanitaire afin d'assurer que toutes ces informations bénéficient de la plus large audience possible.
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